“모든 행정업무는 문서로 시작해서 문서로 끝난다.” 고 할 정도로 행정활동은 대부분 문서로 이루어진다. 

이처럼 문서는 인체의 혈액처럼 행정업무를 수행하는 과정에서 필수적인 요소로서 일반적으로 다음과 같은 경우에 문서가 필요하게 된다.

    1) 내용이 복잡하여 문서 없이는 업무처리가 곤란할 때

    2) 업무처리에 대한 의사소통이 대화로는 불충분하여 문서가 필요한 때

    3) 행정기관의 의사표시 내용을 증거로 남겨야 할 때

    4) 업무처리의 형식상 또는 절차상 문서가 필요한 때 

     5) 업무처리 결과를 보존할 필요가 있을 때